Ferrovie, tanti soldi e poca concorrenza negli appalti per la manutenzione dei binari

Su tre miliardi e 800 milioni di euro di appalti assegnati tra il 2015 e il 2018, lo Stato ha risparmiato soltanto 20 milioni di euro. Chi ha guadagnato, invece, è un gruppo ristretto e selezionato di aziende, che – nei casi analizzati da Open – si sono divise l’Italia per blocchi: Nord, Centro, Sud.

Gli appalti riguardano i lavori di manutenzione e rinnovo dell’armamento ferroviario (binari, deviatoi, massicciata, eccetera) gestiti dalla Rete Ferroviaria Italiana (Rfi), la società pubblica controllata da Ferrovie dello Stato che gestisce quasi 17mila chilometri di infrastruttura ferroviaria in Italia.

In tutto, tra il 2016 e il 2021, la società spenderà in manutenzione ordinaria e straordinaria 10 miliardi e mezzo di euro, pari a circa 1,8 miliardi all’anno. Si tratta di una spesa fondamentale per la sicurezza dei passeggeri e per il funzionamento delle linee: siamo andati a vedere come sono e saranno spesi parte di questi soldi.

Tanti fondi, poca concorrenza

Nei trienni 2015-2017 e 2018-2020 sono stati pubblicati quattro bandi – due per la manutenzione ordinaria, due per la manutenzione straordinaria dei binari di tutta Italia – per un totale di 15 lotti. Il loro valore complessivo, è di poco superiore ai 3 miliardi e 800 milioni di euro (esclusa Iva) in 6 anni.

Scorrendo gli esiti di gara, abbiamo scoperto che a Rfi arriva sempre una sola offerta da parte di aziende italiane, inserite nel sistema di qualificazione di Rfi e organizzate in raggruppamenti temporanei di impresa.

In genere, le gare a cui partecipa una ragionevole quantità di concorrenti vengono aggiudicate ai migliori prezzi di mercato, compatibili con le prestazioni richieste. In questi casi gli appalti vengono sempre aggiudicati con ribassi d’asta molto limitati che vanno da un minimo dello 0,18% per un appalto da 160 milioni di euro, a un massimo dello 0,82% per uno da 270 milioni di euro.

A fronte di una spesa prevista di 3 miliardi e 800 milioni di euro, il risparmio ottenuto da Rfi è di poco superiore ai 20 milioni di euro, con un ribasso medio dello 0,52% circa. Si tratta di un numero bassorispetto alle stesse medie di Rfi: nel 2016 (ultimo dato disponibile), secondo la relazione finanziaria (p.67), il ribasso medio di gara per le attività negoziali era stato del 13%.

L’anno prima (p. 60) era stato del 5%. L’importanza del ribasso d’asta per l’assegnazione delle gare è diminuita dall’aprile del 2016con l’entratain vigore delnuovo codice degli appalti, che ha dato maggiore importanzaalla qualità dell’offerta, piuttosto che al valore economico.

Chi vince gli appalti?

Nelle gare d’appalto che abbiamo esaminato, l’Italia viene divisa in genere in quattro lotti: Nord Est, Nord Ovest, Centro e Sud. Al Nord, le imprese che vincono il maggior numero di appalti sono la Generale Costruzioni Ferroviarie e la Gefer, entrambe del gruppo Rossi, e Costruzioni Linee Ferroviarie e Unifer, del gruppo Costruzioni Linee Ferroviarie.

Al centro vincono principalmente le aziende del gruppo Salsiccia (Salcef ed Euroferroviaria), mentre al Sud domina il Consorzio Armatori Ferroviari, che comprende Fersalento, Globalfer e Ventura Costruzioni. Si tratta, in tutti i casi, di aziende leader del settore e inserite nell’elenco operatori qualificati di Rfi, un “albo” di cui fanno parte soltanto le imprese (appaltatrici e subappaltatrici) che riescono a soddisfare gli stringenti requisiti di sicurezza chiesti dal gestore della rete (Rfi).

I requisiti di sicurezza

Per entrare a far parte di questo “albo” delle imprese ammesse alle gare d’appalto più onerose (oltre i 16 milioni di euro), le aziende devono soddisfare diversi criteri che riguardano l’organizzazione aziendale, il personale, i macchinari, le attrezzature e i lavori svolti negli anni che precedono la domanda di ammissione all’elenco degli operatori qualificati.

Questa selezione è, da una parte, fondamentale per garantire che i lavori sull’infrastruttura ferroviaria siano eseguiti da aziende esperte e qualificate; dall’altra crea un imbuto molto stretto che restringe la platea delle aziende che possono rientrare tra gli operatori qualificati e, di conseguenza, dei potenziali partecipanti alle gare d’appalto.

La posizione di Rfi

Secondo la società che gestisce la rete, il fatto che nelle gare esaminate sia arrivata una sola offerta da più aziende organizzate in associazioni temporanee di impresa è dovuto alla complessità dei lavori richiesti: «Gli interventi all’armamento ferroviario – ci ha scritto – sono caratterizzati dalla necessità di disporre di attrezzature, mezzi e personale altamente specializzato che prevedono anche ingenti investimenti economici».

Rfi ci ha spiegato che gli interventi richiesti alle aziende «insistono su ambiti geografici molto estesi» e che l’infrastruttura è distribuita in modo capillare sul territorio. Questo potrebbe «indurre le imprese a presentare offerta esclusivamente per i lotti geografici per i quali possano ragionevolmente soddisfare gli elevati standard richiesti da Rfi e previsti contrattualmente».;

Sarebbe per questo, quindi, chechi in genere si candida al Nord non si candidaal Sud, e viceversa. Ma alcune delle aziende di cui parliamo sono considerate eccellenze anche all’estero: Generali Costruzioni Ferroviarie, società del gruppo Rossi che negli appalti presi in esame vince soprattutto al Nord, lavora già in Danimarcae in Francia; Salcef, invece, ha creatoaziende in Paesi stranieri considerati strategici come la Polonia o la Libia.

Quanto ai ribassi d’asta, l’azienda ci scrive che «possono sembrare limitati, ma bisogna tenere in considerazione che i prezzi a base d’asta sono definiti sulla base di un tariffario redatto da Rete Ferroviaria Italiana, aggiornato annualmente con criteri tecnico-economici molto accurati, finalizzati a valutare gli effettivi costi che devono sostenere le imprese per eseguire gli interventi all’armamento ferroviario».

Inoltre, in base al nuovo codice degli appalti, «il prezzo non è più l’esclusivo parametro di riferimento, mentre la qualità degli interventi diventa l’elemento qualificante dell’offerta complessiva».

Viaggiamo sicuri?

La rete ferroviaria italiana vanta uno dei più bassi indici di incidentalità in Europa, come mostra il rapporto 2017 della European Railway Agency. Questi risultati sono stati raggiunti grazie agli investimenti nelle tecnologie che permettono di diagnosticare le anomalie sulla linea e all’aumento dei fondi per la manutenzione, cresciuti del 70% negli ultimi cinque anni: dal 1 miliardo del 2011 a 1 miliardo e 700 milioni di euro nel 2017.

Malgrado questi risultati e questi investimenti, Rfi è stata richiamata più volte dall’Ansf, l’Agenzia Nazionale per la Sicurezza Ferroviaria, sia prima, sia dopo l’incidente di Pioltello.

Il richiamo più pesante è del 19 febbraio 2018: in questo documento, l’Ansf scrive che il 15 gennaio 2018 – 10 giorni prima del deragliamento – aveva chiesto a Rfi di «avviare un percorso di verifica dell’efficacia delle procedure di gestione dei controlli, sia visivi che strumentali, sui componenti dell’infrastruttura per individuarne le criticità e i punti di miglioramento e di fornire agli addetti ai controlli strumenti di supporto alle decisioni, stabilendo in particolare adeguati criteri sulla base dei quali adottare i provvedimenti di urgenza o comunque restrittivi della circolazione».

Due giorni dopo l’incidente, in cui sono morte tre passeggere, l’Ansf ha ordinato a Rfi di riesaminare i processi interni: «L’eventuale mancanza di tale riesame – aveva scritto – rischia di inficiare sia il beneficio dovuto ai notevolissimi impegni finanziari messi in campo per i programmi di ammodernamento tecnologico dell’intera rete nazionale, sia la reale efficacia del sistema di gestione della sicurezza».La lettera si concludeva con la minaccia di sanzioni e di revoca dell’autorizzazione di sicurezza per la gestione della rete ferroviaria.

Contattata da Open, l’Ansf ci ha scritto che Rfi ha risposto positivamente alle richieste dell’agenzia, avviando diversi programmi volti a migliorare le procedure di sicurezza, tra cui una revisione dei giunti presenti su tutta la linea, completata a dicembre del 2018. I giunti sono gli elementi che uniscono un binario all’altro: le indagini della procura di Milano sull’incidente di Pioltello si sono concentrate proprio sulla rottura di uno di questi elementi.

«Dopo l’incidente di Pioltello – ci ha scritto l’Ansf in una nota – abbiamo richiesto a Rfi l’adozione di un pacchetto completo di provvedimenti. Alcuni di immediata adozione come la verifica dei giunti. Altri sono stati oggetto di scambi di corrispondenza e tavoli tecnici. Allo stato attuale sono ancora in corso alcune procedure di verifica da parte di un Verificatore Indipendente di Sicurezza delle modifiche organizzative e dei provvedimenti individuati da Rfi. L’attenzione posta in questo anno al problema ha fatto intravedere segnali di miglioramento che dovremmo essere ulteriormente consolidati nel medio termine».