Scuole in Puglia, la guerra dei Tar. Il costituzionalista Piccirilli: «Corretta la pronuncia di Bari: l’ordinanza di Emiliano è superata dal Dpcm»

Dalla pandemia, dice il ricercatore della Luiss di Roma, «uscirà fuori un’idea diversa di regionalismo»

hi Il presidente della Puglia Michele Emiliano ha firmato in serata un’ordinanza in base alla quale gli alunni delle scuole primarie e secondarie di primo grado possono tornare in classe già da domani, mentre per gli studenti delle scuole secondarie di secondo grado proseguono le lezioni a distanza, come da indirizzo del Dpcm. Ma prima di questo capitolo, la giustizia amministrativa pugliese è stata protagonista di un episodio che ha dell’assurdo.


In poche ore due Tribunali amministrativi regionali, quello di Bari e quello di Lecce, hanno preso decisioni all’apparenza in contrasto su due ricorsi che riguardavano l’ordinanza regionale con cui il governatore pugliese Michele Emiliano aveva deciso di sospendere l’attività didattica in presenza nelle scuole di ogni ordine e grado a partire da venerdì 30 ottobre fino al 24 novembre, eccetto le materne, per provare a fronteggiare la pandemia da Coronavirus.

Da un lato il Tribunale amministrativo pugliese, terza sezione di Bari, che in mattinata ha sancito, sulla base di un ricorso del Codacons, che l’ordinanza del Presidente della Regione «interferisce, in modo non coerente, con l’organizzazione differenziata dei servizi scolastici disposta dal sopravvenuto Dpcm 3 novembre 2020». Dall’altro la sezione di Lecce del Tar della Puglia che poche ore dopo invece respinge una seconda richiesta di sospensione dell’ordinanza presentata da alcuni genitori salentini perché ritiene «prevalente» il diritto alla salute su quello allo studio – tra l’altro fissando l’udienza collegiale di merito il giorno dopo la scadenza dell’ordinanza regionale, il 25 novembre.

«Può succedere, che due decisioni contemporanee di due Tar su due ricorsi diversi possano suonare in contrasto», chiosa Giovanni Piccirilli, ricercatore di Diritto costituzionale presso il dipartimento di Giurisprudenza della Luiss e vicedirettore del centro di studi sul Parlamento. «Certo, è un po’ singolare. Ma non meno di tante altre cose di questo periodo, insomma», sorride.

Va bene Piccirilli, però ci aiuti a capire: chi ha ragione? Scuole chiuse o aperte?

«Non è solo una questione di bilanciamento di diritto alla salute e diritto allo studio: è che i profili dedotti nei due ricorsi sono completamente diversi. Il primo è un ricorso più generale sull’equilibrio tra diritto allo studio e alla salute. Il secondo appare piuttosto relativo al rapporto tra didattica a distanza e in presenza: la domanda posta è se lo sfruttamento della Dad riguardi una reale interruzione dell’erogazione del servizio scolastico o un cambiamento di sua modalità, rispetto a cui si pone comunque un problema relativo alla disponibilità da parte di studenti e studentesse degli strumenti per fruirne. Cioè: è vero che a distanza non interrompo la didattica, ma alcuni studenti potrebbero comunque essere non raggiungibili perché non nelle condizioni di seguire la lezione in questo modo. Inoltre sono pronunce rese su richieste di sospensiva e non nel merito, quindi a maggior ragione è possibile che giungano decisioni diverse sulla base di ricorsi diversi».

E come incide invece in queste due sentenze il rapporto tra un’ordinanza, regionale, e un decreto della presidenza del consiglio dei ministri che ha applicazione nazionale?

«Ecco: prima che arrivasse il Dpcm del 3 novembre, in vigore dal 6, alcune regioni si erano mosse prima, Campania e Puglia in testa, con provvedimenti relativi alle loro regioni, mentre a livello nazionale non c’era nulla. Quando poi però arriva un Dpcm che fissa dei criteri nazionali a me sembra corretta la pronuncia del Tar Terza sezione di Bari. Non è che era sbagliata l’ordinanza di Emiliano. Ma nel momento in cui a quel provvedimento ne succede uno di livello statale, c’è una novità rispetto a cui l’ordinanza di Emiliano è distonica».

LUISS | Giovanni Piccirilli, ricercatore di Diritto costituzionale

Ma non c’è una decadenza automatica.

«No. Il vero problema è che non parliamo di atti normativi rispetto cui uno abroga l’altro o c’è un effetto di annullamento, ma di atti amministrativi – come è il Dpcm e come è l’ordinanza regionale che normano il piano applicativo e non il rapporto tra le norme. Tradotto: l’ordinanza pugliese, come quella campana, erano state prese in un momento storico in cui il quadro complessivo nazionale era omogeneo. Lì loro hanno ritenuto di adottare una disciplina specifica per quella regione. Cambiato il quadro nazionale col nuovo Dpcm e assegnate con l’ordinanza del ministero della Salute le zone alle due regioni in questione, con i relativi criteri di apertura delle scuole e di applicazione della didattica a distanza, le ordinanze regionali sono superate».

Si poteva intervenire allora a livello normativo?

«Alla luce del nuovo Dpcm, e soprattutto dell’ordinanza del ministro Roberto Speranza che colloca la Regione Puglia in zona “arancione”, sarebbe servito un nuovo intervento del presidente della Regione Michele Emiliano che rivedeva l’ordinanza del 30 ottobre. Non dimentichiamo inoltre che l’ordinanza del ministero della Salute è di ieri, e magari la Regione non ha fatto in tempo a intervenire. E poi il Tar sta decidendo sulla base di un quadro normativo mutato anche rispetto a quello che i ricorrenti hanno scritto nei ricorsi presentati prima del 3 novembre».

Ma quindi ora normative regionali e aggiornamento delle ordinanze di Speranza potrebbero rincorrersi?

«Il problema in realtà è quasi all’opposto. Il governo, con l’ultimo Dpcm, ha completamente cambiato strategia rispetto a marzo: quando la situazione era localizzata in Lombardia, Veneto e in altri focolai, ha adottato decisioni uniformi per tutto il territorio italiano. Ora non è riproponibile economicamente e socialmente un nuovo lockdown nazionale, opportunamente l’esecutivo, imparando anche dal passato, ha optato per una gradazione tra livelli regionali.

Dal punto di vista delle regioni questo è però molto più problematico: se prima si trattava di decisioni uguali per tutti (e le regioni si potevano lamentare, ma poi il trattamento era analogo), ora c’è un problema di definizione di criteri e di collocazione delle aree. Il punto debole è stato nel dialogo tra governo e regioni prima del Dpcm, relativo proprio a questi criteri su cui si basano le ordinanze di Speranza. E c’è il problema dei dati».

Dati che appaiono vecchi, e polemiche: si lamenta chi è finito in “zona rossa”, ma anche chi è ora in “zona gialla” pur avendo già applicato restrizioni da lockdown.

«E qui infatti c’è molta più politica che diritto. Il problema è che non abbiamo una camera di compensazione, un momento di confronto vero tra Stato e Regioni che funzioni, perché anche il sistema delle Conferenze in questo momento non ha brillato per risultati».

E quindi, domanda esistenziale: bisogna rivedere il titolo V?

«Ancor prima del titolo V abbiamo un grosso problema sulla gestione dell’emergenza. Perché l’unico tipo di gestione dell’emergenza che prevediamo è la guerra. Da un lato abbiamo sempre usato i decreti legge come se fossero delle iniziative legislative rafforzate, mentre la Costituzione parla di “casi straordinari di necessità e urgenza”. Dall’altro abbiamo dovuto inventarci un sistema che ha la sua razionalità, ma che pone parecchi problemi, come quello dei Dpcm: hanno il decreto legge a monte, ma poi le decisioni politiche vere vengono prese con un atto, il Dpcm, che è di natura amministrativa, come fosse un decreto attuativo del decreto legge.

Il problema è anche nel rapporto tra Stato e Regioni. La stessa riforma del titolo V è rimasta monca: prevedeva uno strumento di confronto tra Stato e autonomie con l’integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Un’integrazione vista nella prospettiva di modificare il Titolo I sul Parlamento. Non si è mai fatto, per problemi tecnici e politici. Quello che serve è un coinvolgimento delle Regioni nell’attività legislativa dello Stato. Qualcosa che non si è mai raggiunto. Non è il momento, ora, di mettere mano, ma di certo da questa esperienza uscirà fuori un’idea diversa di regionalismo. Se pensiamo che fino al giorno prima della pandemia il nostro problema era il regionalismo differenziato… Ora invece bisogna trovare delle forme cooperative con le Regioni».

In copertina ANSA | La “protesta degli zaini”, Bari, 30 ottobre 2020

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